Con la Legge 30 ottobre 2014, n. 161, recante “Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea – Legge europea 2013-bis”, in vigore dal 25 novembre 2014, il legislatore è intervenuto per modificare il secondo periodo dell’Art. 28, comma 7, del Decreto-Legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla Legge 15 luglio 2011, n. 111.
La disposizione, a seguito delle modifiche intervenute, così dunque recita:
“7. 1. (…)
2. Nel rispetto delle norme di circolazione stradale, presso gli impianti stradali di distribuzione carburanti, ovunque siano ubicati, non possono essere posti vincoli o limitazioni all’utilizzo continuativo, anche senza assistenza, delle apparecchiature per la modalità di rifornimento senza servizio con pagamento anticipato”.
La norma è stata modificata a seguito dell’avvio, da parte della Commissione Europea – Direzione Generale del Mercato Interno e dei Servizi, di una procedura EU PILOT, la n. 4734/13/MARK.
Come è noto, tale procedura viene avviata ogni qualvolta si prospetti un possibile ricorso ad una procedura d’infrazione, prima che la Commissione dia avvio alla prima fase del procedimento a norma dell’Articolo 258 del TFUE.
Come dimostreremo, a nostro avviso la nuova norma consente ora, sia fuori che dentro i centri abitati, l’installazione e il mantenimento di impianti di distribuzione dei carburanti senza la presenza del gestore (ossia del soggetto di cui all’Art. 1, comma 6, del D. Lgs. n. 32/98, cui sia affidata la gestione dell’impianto dal relativo titolare), mentre consente alle Regioni di istituire o mantenere, a fini di sicurezza, l’obbligo di presidio degli impianti medesimi da parte del titolare della licenza di esercizio dell’impianto rilasciata dall’Ufficio Tecnico di Finanza o di suoi dipendenti o collaboratori.
La norma, come si è detto, prima delle suindicate modifiche, stabiliva che presso gli impianti stradali di distribuzione carburanti posti al di fuori dei centri abitati, quali definiti ai sensi del codice della strada o degli strumenti urbanistici comunali, non possono essere posti vincoli o limitazioni all’utilizzo continuativo, anche senza assistenza, delle apparecchiature per la modalità di rifornimento senza servizio con pagamento anticipato (self service pre-pay). Ne risultava che presso gli impianti stradali di distribuzione carburanti posti all’interno dei centri abitati la legislazione regionale avrebbe invece potuto porre limitazioni all’utilizzo continuativo senza assistenza del self-service pre-pay.
La Commissione UE, con nota del 30 luglio u.s. indirizzata al Governo italiano, aveva affermato che “la protezione delle piccole imprese e la salvaguardia dell’occupazione nel settore sono obiettivi economici e non possono essere considerati motivi imperativi di interesse pubblico atti a giustificare restrizioni alla libertà di stabilimento”.
E’ per questi motivi che il legislatore è dovuto necessariamente intervenire, escludendo la possibilità che la legislazione interna prevedesse, anche se solo per le zone dei centri abitati, un obbligo continuativo di assistenza, sì che gli impianti, con le nuove norme, possono essere installati e gestiti continuativamente – ovunque siano ubicati – anche senza assistenza, ovverosia con modalità completamente automatizzate.
Ma non, a nostro avviso, senza presidio, e cioè senza la presenza del titolare della licenza di esercizio dell’impianto rilasciata dall’ufficio tecnico di finanza o di suoi dipendenti o collaboratori.
E veniamo alla dimostrazione dell’assunto.
Il comma 7 dell’Art. 28 del DL n. 98/2011 contiene, come si è visto, due diversi periodi.
1. Il primo afferma che “Non possono essere posti specifici vincoli all’utilizzo di apparecchiature per la modalità di rifornimento senza servizio con pagamento anticipato, durante le ore in cui è contestualmente assicurata la possibilità di rifornimento assistito dal personale, a condizione che venga effettivamente mantenuta e garantita la presenza del titolare della licenza di esercizio dell’impianto rilasciata dall’ufficio tecnico di finanza o di suoi dipendenti o collaboratori”.
Detta disposizione – alla luce anche di quanto previsto dal quinto comma dell’Art. 28, ai sensi del quale “al fine di incrementare l’efficienza del mercato, la qualità dei servizi, il corretto ed uniforme funzionamento della rete distributiva, gli impianti di distribuzione dei carburanti devono essere dotati di apparecchiature per la modalità di rifornimento senza servizio con pagamento anticipato” – comporta che l’installazione di tali apparecchiature su tutti gli impianti impone che durante le ore di apertura degli stessi non può essere in alcun modo limitato l’uso da parte della clientela del self service pre-pay, a condizione però che, quando è contestualmente assicurata la possibilità di rifornimento assistito dal personale venga effettivamente mantenuta e garantita la presenza del titolare della licenza di esercizio dell’impianto rilasciata dall’ufficio tecnico di finanza o di suoi dipendenti o collaboratori (obbligo di presidio dell’impianto).
2. Il secondo periodo, oggetto delle ultime recenti modifiche, recita: “Nel rispetto delle norme di circolazione stradale, presso gli impianti stradali di distribuzione carburanti, ovunque siano ubicati, non possono essere posti vincoli o limitazioni all’utilizzo continuativo, anche senza assistenza, delle apparecchiature per la modalità di rifornimento senza servizio con pagamento anticipato”.
L’apparente contraddittorietà delle due norme si spiega facilmente distinguendo i due concetti dell’assistenza da parte del gestore e della presenza del titolare della licenza UTF o di suoi dipendenti o collaboratori:
a. Per assistenza deve intendersi il “servizio assistito” da parte del personale addetto all’impianto; il primo periodo del comma 7, infatti, vieta “che siano posti specifici vincoli all’utilizzo di apparecchiature per la modalità di rifornimento senza servizio con pagamento anticipato, durante le ore in cui è contestualmente assicurata la possibilità di rifornimento assistito dal personale”, ponendo la condizione “che venga effettivamente mantenuta e garantita la presenza del titolare della licenza di esercizio dell’impianto rilasciata dall’ufficio tecnico di finanza o di suoi dipendenti o collaboratori”.
b. Per presenza non possiamo che intendere invece il “presidio” – per esigenze non di servizio, ma di vigilanza sulla sicurezza dell’impianto – da parte del titolare della licenza di esercizio dell’impianto rilasciata dall’ufficio tecnico di finanza o di suoi dipendenti o collaboratori, ovvero da parte del soggetto responsabile della sicurezza.
Il secondo periodo del comma 7, dunque, si spiega, per un logico coordinamento con il primo, nell’unica maniera possibile: la norma vieta che presso gli impianti stradali di distribuzione carburanti, ovunque siano ubicati, siano posti in essere vincoli o limitazioni all’utilizzo continuativo, anche senza assistenza, delle apparecchiature per la modalità di rifornimento senza servizio con pagamento anticipato, ma consente, ove previsto da norme di Legge, di mantenere l’obbligo di presidio per le (diverse) esigenze di sorveglianza a fini di sicurezza.
In definitiva:
Per gli impianti dati in gestione ai sensi dell’Art. 1, comma 6, del D. Lgs. n. 32/98:
il presidio (a fini di sicurezza), è espressamente richiamato come necessario dal primo per
iodo dell’Art. 7, quando afferma l’obbligo di mantenere e garantire la presenza del titolare della licenza di esercizio dell’impianto durante gli orari di apertura, in cui è contestualmente assicurata la possibilità di rifornimento assistito dal personale, mentre sono in funzione contemporaneamente gli erogatori del self service pre-pay.
Per gli impianti completamente automatizzati, la cui apertura è ormai possibile senza limitazioni, fuori o dentro i centri abitati:
l’obbligo del presidio può essere previsto o mantenuto dalla legislazione regionale, dato che il secondo periodo, che esclude la previsione di limiti all’utilizzo continuativo di impianti senza assistenza, non pone invece limiti alla possibilità di prevedere la presenza obbligatoria del titolare della licenza di esercizio dell’impianto rilasciata dall’ufficio tecnico di finanza o di suoi dipendenti o collaboratori.
A suffragare la nostra lettura delle nuove norme la stessa nota della Commissione UE del 30 luglio scorso, in cui viene confermato che la tutela della salute e sicurezza pubbliche costituiscono un motivo imperativo di interesse generale, che, come tale, giustifica possibili restrizioni alla libertà di stabilimento, diversamente dagli obiettivi economici che starebbero alla base del mantenimento dell’eventuale obbligo di richiedere sull’impianto l’assistenza da parte del gestore.
Completiamo la nostra lettura della norma alla luce anche di quanto già previsto a livello regionale, evidenziando i casi di due Regioni:
Regione Toscana
L.R. 7 febbraio 2005, n. 28. Codice del Commercio. Testo Unico in materia di commercio in sede fissa, su aree pubbliche, somministrazione di alimenti e bevande, vendita di stampa quotidiana e periodica e distribuzione di carburanti.
Art. 54-bis. Impianti senza gestore. (Annullato dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 165/2014)
1. Nelle aree montane di cui all’Articolo 50, comma 1, lettera h bis), e insulari, carenti del servizio di distribuzione di carburanti possono essere installati anche nuovi impianti dotati esclusivamente di apparecchiature self-service pre-pagamento senza la presenza del gestore, a condizione che ne sia garantita un’adeguata sorveglianza secondo le modalità stabilite dal comune.
2. Gli impianti funzionanti con la presenza del gestore già localizzati negli ambiti territoriali di cui al comma 1, possono proseguire l’attività esclusivamente con le apparecchiature self-service pre-pagamento, previa comunicazione nei termini e con le modalità stabilite dal comune.
3. Negli ambiti territoriali di cui al comma 1, possono essere localizzati impianti senza la presenza del gestore connessi agli empori polifunzionali. (…)
La norma della Regione Toscana è stata annullata con sentenza della Corte Costituzionale n. 165/2014, sulla base della considerazione che l’Art. 54-bis, comma 1, della Legge regionale n. 28 del 2005, come sostituito dall’Art. 16 della Legge regionale 5 aprile 2013 n. 13, “condiziona alla presenza di una adeguata sorveglianza la possibilità di installare nuovi impianti di distribuzione del carburante dotati esclusivamente di apparecchiature “self-service” prepagato senza la presenza del gestore. Tale disposizione contrasta con l’obiettivo di liberalizzazione contenuto nell’Art. 28, comma 7, del D.L. n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 111 del 2011, come modificato e integrato dall’Art. 18, comma 1, del D.L. n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 27 del 2012. Infatti, il maggiore onere economico e organizzativo imposto ai gestori toscani di impianti di distribuzione dei carburanti e, tra questi, a quelli che li intendono installare ex novo rispetto a quelli che li hanno già installati, viola il principio di parità concorrenziale e conseguentemente l’Art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. Né si può giustificare l’intervento del legislatore regionale in base a ragioni di ordine pubblico, trattandosi anche in questo caso di esigenze che attengono ad un ambito di competenza statale esclusiva, e che in ogni caso richiederebbero un medesimo livello di garanzia negli impianti già installati, come nei nuovi”.
Non possiamo non evidenziare che la sentenza era intervenuta su un testo che precedentemente così suonava: “1. Nelle aree montane di cui all’Articolo 50, comma 1, lettera h-bis), e insulari, carenti del servizio di distribuzione di carburanti e al di fuori dei centri abitati, così come definiti dall’Articolo 3 del D. Lgs. 285/1992 e dagli strumenti urbanistici comunali, possono essere installati anche nuovi impianti dotati esclusivamente di apparecchiature self-service pre-pagamento funzionanti senza la presenza del gestore, a condizione che ne sia garantita un’adeguata sorveglianza secondo le modalità stabilite dal comune”, mentre l’Art. 16 della Legge 13/2013, dichiarato costituzionalmente illegittimo, ha soppresso le parole “e al di fuori dai centri abitati”.
La Regione aveva inteso distinguere, come la nostra nota intende, l’assistenza del gestore dalla presenza del titolare della licenza UTF, mantenendo sugli impianti “carenti del servizio di distribuzione di carburanti” l’obbligo del presidio a fini di sorvegliabilità per motivi di sicurezza, e comunque nel riconoscimento del principio istituito con il secondo periodo del comma 7 dell’Art. 28, che prevedeva il divieto di porre limiti, al tempo solo fuori dai centri abitati, all’avvio o al mantenimento di impianti funzionanti continuativamente senza l’assistenza del gestore.
La Corte Costituzionale ha invece inteso l’intervento della Regione come illegittimo perché effettuato in violazione del principio di parità concorrenziale e in contrasto con la competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico.
Ma abbiamo spiegato come la stessa Commissione UE, seppur considerando, nel carteggio relativo alla procedura EU PILOT, non giustificabili le norme che pongono restrizioni in relazione al raggiungimento di obiettivi economici, abbia invece considerato del tutto sostenibili le norme attinenti l’aspetto della sicurezza (“Per quanto riguarda la tutela della salute e della sicurezza pubbliche concordiamo che, trattandosi di un motivo imperativo di interesse generale, esso possa giustificare restrizioni alla libertà di stabilimento” – Lettera della Commissione UE, Direzione Generale del Mercato Interno e dei Servizi al Governo Italiano del 30.7.2013).
E lo Stato ciò ha fatto, affermando nell’Art. 28, comma 7, primo periodo, l’esigenza della presenza del titolare della licenza UTF ed escludendo nel secondo periodo solo la possibilità di previsione di limiti inerenti l’attivazione e il mantenimento di impianti funzionanti senza la presenza del gestore, ma non escludendo un possibile “presidio”, che, fra l’altro, si giustificherebbe non solo con riferimento alle riconosciute esigenze di ordine pubblico, ed in particolare sicurezza, ricollegabili alla potestà legislativa dello Stato, ma anche ad esigenze di salute dei cittadini attinenti la potestà legislativa concorrente, in relazione alla quale le Regioni possono intervenire nel quadro di norme statali.
In tal senso – a nostro avviso – le Regioni, prevedendo o mantenendo l’obbligo del “presidio”, applicherebbero un principio già utilizzato e sostenuto dallo Stato, checché ne dica la Corte Costituzionale, che ha seguito una propria logica, che fra l’altro non poteva risentire delle recentissime modifiche effettuate con la Legge n. 161/2014.
Regione Emilia Romagna
DCR 355/2002, modificata dal
la Deliberazione dell’assemblea legislativa n. 208/2009 – Norme regionali di indirizzo programmatico per la razionalizzazione e l’ammodernamento della rete distributiva carburanti.
2.1 Tipologie di nuovi impianti
(…)
3. Possono essere realizzati impianti dotati esclusivamente di apparecchiature self-service pre-pagamento, funzionanti senza la presenza del gestore, solo nelle zone appenniniche svantaggiate, prive di impianti, a condizione che ne sia garantita l’adeguata sorveglianza.
***
Come si vede, alcune Regioni già hanno ammesso (con le dovute avvertenze inerenti l’intervento sulla Toscana della Corte Costituzionale) nelle proprie legislazioni casi di impianti che, in particolari situazioni logistiche, non richiedono la presenza del gestore (nel senso del soggetto di cui all’Art. 1, comma 6, del D. Lgs. n. 32/98): dette Regioni hanno mantenuto però, nelle fattispecie richiamate, l’obbligo di adeguata sorveglianza, ovverosia di “presidio”.
I rischi per la sicurezza e l’incolumità pubbliche cui l’esigenza di presidio è ricollegata sono sotto gli occhi di tutti, sia nelle zone extraurbane, sia, soprattutto, nei centri abitati, considerata la presenza nelle immediate vicinanze degli impianti urbani di un presumibile più alto pericolo per le abitazioni e le persone, anche in considerazione della presenza “in loco” di varie attività lavorative che potrebbero attrarre ulteriori notevoli flussi.
Ma a supporto delle esigenze di sicurezza e dunque di presidio degli impianti vi è, poi, tutto il corredo delle numerose disposizioni di carattere tecnico che prevedono specifiche caratteristiche di sicurezza delle apparecchiature e particolari cautele.
Va poi sottolineato come la presenza del titolare della licenza UTF o di suoi collaboratori o dipendenti sia prevista obbligatoriamente dal primo periodo dell’Art. 28, comma 7, quando l’impianto è aperto in modalità assistita, evidentemente per la contemporanea funzionalità del self service pre-pay (e certamente non per motivi di servizio, dato che questo è ovviamente assicurato).
L’eventuale eccezione che durante gli orari di chiusura degli impianti in modalità assistita non è previsto normalmente un presidio fisico (ma comunque deve essere assicurata la reperibilità del titolare) si supera facilmente in considerazione del fatto che in quella fase, in cui l’impianto opera in modalità self service, si presume che l’attività sia ridotta al minimo e marginale sia l’afflusso – con relativi rischi di interazione delle attività in essere – della clientela.
Tutto ciò conferma quanto da noi sostenuto: le norme attualmente in essere consentono ora di installare e mantenere, sia fuori che dentro i centri abitati, impianti “non assistiti”, quindi completamente automatizzati e senza la presenza del gestore (il soggetto di cui all’Art. 1, comma 6, del D. Lgs. n. 32/98), mentre – a nostro avviso – le Regioni possono mantenere (o introdurre, ove non già previsto) l’obbligo di presidio degli impianti completamente automatizzati per motivi di sicurezza e salute pubbliche, quelli che la stessa UE considera tra i motivi imperativi di interesse generale, che, come tali, giustificano possibili restrizioni alla libertà di stabilimento.
